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福建法律咨询网-国家赔偿中的举证责任
 
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国家赔偿中的举证责任

来源:福建法律咨询网转载于中外民商裁判网        添加时间:2014-4-21 8:43:37        浏览1576次

    在1994年国家赔偿法修改以前,除最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第27条和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第5条对行政赔偿诉讼中原告的举证责任有原则性规定以外,国家赔偿法上对刑事赔偿和民事、行政诉讼中司法赔偿的举证责任几乎没有规定,赔偿请求人和赔偿义务机关的举证责任不明确,举证不利的后果往往由处于弱势的赔偿请求人承担。第十一届全国人大常委会第十四次会议审议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国国家赔偿法>的决定》已于2010年12月1日起施行,该决定首次明确规定了国家赔偿案件赔偿请求人和赔偿义务机关举证责任的一般规则和特殊规则。2011年3月22日起施行的最高人民法院《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》(法释[2011]6号)第12条和第13条在此基础上进一步对国家赔偿中的举证责任予以明确。这些规定的适时出台,一方面有利于充分保障公民、法人和其他组织的合法权益,另一方面也有利于统一、规范人民法院审查处理国家赔偿案件的尺度。本文拟结合以上规定和笔者的赔偿工作实践,就举证责任问题作简要探讨。
 
 
    一、举证责任的内涵
 
 
    举证责任是指当事人对于自己在诉讼中提出的主张有提供证据进行证明的责任。举证责任法律制度的渊源可以追溯到古罗马法上“原告有举证之义务”的原则,最初一般仅从行为意义上来理解举证责任的本质,将其等同于证据提出责任。19世纪末,德国学者格拉斯对举证责任的传统认识进行了理论上的突破,将其提升到与举证结果相联系的层面,举证责任被划分为主观的举证责任和客观的举证责任,“双重含义说”自此被奉为举证责任制度的通说,并为大陆法系各国的实务接受。英美法系的理论和实务上一般主张举证责任具有多重含义,但对于举证责任本质的理解与大陆法系并无二致。在我国学说上,有的将举证责任理解为提供证据责任或主张责任,有的则理解为证明责任。笔者认为,从行为意义和结果意义这两个层面上来理解举证责任的内涵,似更为贴切。
 
 
    行为意义上的举证责任,亦称主观意义上的举证责任或形式意义上的举证责任,即我们通常所说的“谁主张、谁举证”,当事人对自己提出的主张有提供证据的责任。行为意义上的举证责任的特点主要在于:第一,在外在形式上受当事人主张责任所牵引,是诉讼过程中无条件出现的一种举证责任。凡有诉讼即有请求,而任何请求又必须以一定的主张为依托;只要提出主张即会发生提供证据的责任。第二,随一方当事人举证程度的变化而可以数次反复,是一种动态的举证责任。一方当事人在起诉时所提供的证据因对方当事人的答辩或反驳而发生证明力的减弱,从而使法官对原告所提的事实主张无法获得内心的确信,这就需要原告针对被告在答辩中所提交的证据进行第二次举证。如此反复举证,使得行为意义上的举证责任因双方证据证明力的强弱变化而在同一主体身上发生多次重复。第三,因一方当事人提供证据证明力的强弱而在当事人之间移位,是一种可以在当事人之间互相转移的举证责任。发生举证责任转移的情况主要有:(1)主张事实的一方证实了事实,但对方予以否认且欲推翻。此时,举证责任发生转移,由对方承担;(2)主张事实的一方所主张的事实不能全证系对方妨害的行为所致。不能全证是指证明没有完成,但已不能继续证明。此时,举证责任发生转移,由对方承担;(3)主张事实的一方已经证实的事实可以构成推定的基础事实。成立推定后,如对方不接受,则举证责任发生转移,由对方承担。
 
 
    结果意义上的举证责任,也称客观意义上的举证责任或实质意义上的举证责任,即待证事实真伪不明时,由依法负有证明责任的人承担不利后果的责任。这是举证责任的重要功能所在,对此,罗森贝克指出:“证明责任的本质和价值就在于,在重要的事实主张的真实性不能被认定的情况下,它告诉法官应当作出判决的内容。也就是对不确定的事实主张承担证明责任的当事人将承受对其不利的判决。”结果意义上的举证责任的特点主要在于:第一,不受当事人主张责任所牵引,由法律预先设定,在每一个诉讼开始前就已存在,是一种不能转移的举证责任。其属于一种法定的风险分配形式,是对真伪不明的风险分配,即对事实状况的不可解释性的风险所进行的分配。第二,是一种隐形存在的举证责任,仅当案件待证事实真伪不明时才凸显出来。当行为意义上的举证责任已履行完毕,案件中的待证事实仍真伪不明时,结果意义上的举证责任的作用才开始凸显,为法官最终的判断提供一种预先设定的规则。第三,是一种附条件的证明责任,仅当待证事实真伪不明时,才要求负有举证责任的一方当事人承担不利的后果。结果意义上的举证责任潜存于每个案件中,但如果当事人通过积极厦行行为意义上的举证责任使案件事实得以证明,法官完全能够从当事人双方提供的证据中获取内心确信的全部信息,结果意义上的举证责任便无用武之地。
 
 
    研究举证责任理论的主要意义在于,通过对有关学说及理论的了解和掌握,在司法实践中正确适用举证责任的有关规则。我国民事诉讼法和行政诉讼法上都明确规定了当事人双方的举证责任。民事诉讼法第六十四条第一款规定:“当事人对自己提出的主张,有责任提供证据。”最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第2条规定:“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的,由负有举证责任的当事人承担不利后果。”行政诉讼法第三十二条、最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第26条和第27条分别规定了行政诉讼当事人的举证责任,即除原告承担一般举证责任之外,被告对具体行政行为的合法性负有举证责任。在汲取民事诉讼和行政诉讼有益经验的基础上,国家赔偿法第十五条、第二十六条和最高人民法院《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第12条、第13条亦对国家赔偿案件赔偿请求人和赔偿义务机关举证责任的一般规则和特殊规则作出了原则性的规定。
 
 
    笔者认为,根据国家赔偿法的有关规定,结合赔偿工作实践,国家赔偿中的举证责任应包含以下基本规则:(1)赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张所依据的事实有责任提供证据加以证明。国家赔偿法第十五条第一款规定:“人民法院审理行政赔偿案件,赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张,应当提供证据。”国家赔偿法第二十六条第一款规定:“赔偿委员会处理赔偿请求,赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张,应当提供证据。”(2)赔偿请求人和赔偿义务机关对反驳对方的主张所依据的事实有责任提供证据加以证明。《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第12条第1款对此作出了相应规定。(3)没有证据或者证据不足以证明赔偿请求人或赔偿义务机关的事实主张的,由负有举证责任的赔偿请求人或赔偿义务机关承担不利后果。《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第12条第2款对此进行了明确。赔偿请求人的赔偿请求如无证据证实,即可能发生被驳回或不予支持的法律后果;赔偿义务机关作出的赔偿决定、复议机关作出的复议决定如无证据证实,或经证实违反法律规定,即可能面临被撤销、被变更的法律后果。
 
 
    二、国家赔偿举证责任分配的一般规则
 
 
    举证责任分配的一般规则可以远溯到古罗马法上两条法则:“主张者承担证明,否定者不承担证明”和“事物的性质上不要求否定者承担证明”。其后,两大法系传统的举证责任分配原则在实质上强调同一理论,即诉讼中主张积极性(肯定)事实的当事人承担证明责任,将消极性(否定)事实引入诉讼中的当事人无须对该事实承担证明责任。随着证据法的不断发展,传统的举证责任分配理论已被突破,当代举证责任分配理论主要有英美法系的利益衡量说和大陆法系的法律要件分类说。利益衡量说主张根据证明对象与证明主体之间的利益关系来分配举证责任,认为举证责任分配不存在一般性标准,只能在综合政策、公平和盖然性等诉讼利益的基础上就具体案件进行具体分配。
 
 
    以德国学者罗森贝克为代表的法律要件分类说最大程度地统一了大陆法系各国在举证责任领域内的法律实践,该说主张根据现行法律规定来分配举证责任,即按照法条的措辞、构造以及适用顺序,将法律规定分为权利根据规定、权利妨碍规定、权利消灭规定和权利行使阻止规定,并以法律规定的分类为依据,以法律规定的原则性与例外性关系及基本规定和相反规定的关系为标准分配举证责任。换言之,主张权利存在的人,应就权利产生的法律要件事实举证;否定权利存在的人,应对妨碍该权利的法律要件事实举证:主张权利消灭的人,应对权利已经消灭的法律要件事实举证;主张权利受制的人,应对权利受制的法律要件事实举证。我国亦可以采用法律要件分类说作为举证责任分配的一般原则,理由在于:(1)从实体法的构成来看,我国的实体法结构基本上与大陆法系的实体法规范结构相同,各种法律要件也比较明确。(2)在当前的司法环境下,采用法律要件分类说来分配举证责任比起法官根据利益衡量、举证难易来决定举证责任分配,更容易为当事人接受。(3)法律要件分类说的缺陷可以通过例外规定修正,诸如一些特殊类型的案件,可以通过举证责任倒置使举证责任的分配更符合公平正义的标准。
 
 
    按照法律要件分类说,结合国家赔偿法第十五条第一款、第二十六条第一款和《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第12条、第13条的规定,国家赔偿法上赔偿请求人和赔偿义务机关举证责任分配的一般规则应当体现在以下方面:
 
 
    (一)赔偿请求人的举证责任
 
 
    赔偿请求人对自己提出的主张或者反驳对方主张所依据的事实应当提供证据加以证明。赔偿请求人没有证据,或者提供的证据不足以推翻对方提供的证据的,应当承担不利后果。
 
 
    具体而言,赔偿请求人应当承担的举证责任包括:(1)证明赔偿请求人具有赔偿请求主体资格,即证明赔偿请求人是受到赔偿义务机关及其工作人员职权行为侵害的公民、法人或者其他组织,受害公民的继承人、其他有扶养关系的亲属,或者已终止的受害法人、其他组织的权利承受人等。(2)证明赔偿义务机关实施了侵权行为,比如提供原职权行为已被依法撤销、解除或者纠正等予以否定的证据等。(3)证明赔偿请求人人身权、财产权受到侵害,以及损害范围、损害程度和损失金额等损害事实。但是,笔者认为,对于因赔偿义务机关及其工作人员的行为造成赔偿请求人无法证明损害范围、损害程度和损失金额的(例如,查封财产的人民法院在采取保全措施时未出具财产清单,被查封财产灭失的),在理论上应由赔偿义务机关负举证责任。(4)证明赔偿义务机关侵权行为与赔偿请求人损害结果之间存在因果关系,但国家赔偿法第二十六条第二款规定的情形除外。(5)证明赔偿请求人已依法向赔偿义务机关、复议机关提出赔偿请求,即提供赔偿请求人向赔偿义务机关、复议机关提出赔偿申请、复议申请的证据,赔偿义务机关、复议机关逾期未作出赔偿决定、复议决定的证据,赔偿义务机关、复议机关作出的赔偿决定、不予赔偿决定、复议决定不符合事实或者法律规定的证据。(6)提供证明赔偿请求成立的其他相关证据。
 
 
    (二)赔偿义务机关的举证责任
 
 
    赔偿义务机关对自己提出的主张或者反驳对方主张所依据的事实应当提供证据加以证明;赔偿义务机关没有证据,不提供证据,或者提供的证据不足以推翻赔偿请求人提供的证据的,应当承担不利后果。
 
 
    具体而言,赔偿义务机关应当承担的举证责任包括:(1)证明作出被请求赔偿职权行为的事实和法律依据。《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第13条所规定的赔偿义务机关对其职权行为合法性的举证责任,实质上就是要求赔偿义务机关证明其作出职权行为的事实和法律依据。此外,赔偿请求人主张赔偿义务机关怠于行使职权造成其损害的,赔偿义务机关则应当证明其不负职责或者已尽职责的事实和法律依据。(2)证明具有国家赔偿法第十九条规定的免责情形,或者具有依法减责情形。(3)证明损害事实不存在,损害范围、损害程度和损失金额小于赔偿请求人所提请求,或者损害已由国家给予补偿。(4)证明其行为与损害事实之间不存在因果关系或者仅存在部分因果关系的证据。但是,需要注意的是,具有国家赔偿法第十五条第二款、第二十六条第二款规定情形的,赔偿义务机关应当对其行为与被羁押人的死亡或者丧失行为能力之间是否存在因果关系负举证责任,即赔偿义务机关在因果关系的证明上负有被依法倒置的举证责任。(5)提供作出赔偿或者不予赔偿决定的事实和法律依据。
 
 
    三、国家赔偿举证责任分配的特殊规则
 
 
    国家赔偿举证责任分配的特殊规则,即对于特殊类型的国家赔偿案件实行举证责任倒置,是指对赔偿请求人提出的权利主张由否定其主张成立或否定其部分事实构成要件的赔偿义务机关承担举证责任的一种证明责任分配形式。自古罗马以来,举证责任分配制度一直建立在“原告负担说”和“主张者负担说”的法理基础之上。20世纪中叶以来,人们基于现代民法精神中的正义和公平理念提出了举证责任的特殊规则,即通过举证责任倒置对传统诉讼法中的“谁主张,谁举证”原则进行补充和矫正。
 
 
    举证责任倒置的法理基础和价值取向在于:(1)由形式正义向实质正义转变。近代民法建立在契约自由的基础之上,追求形式上的契约自由与主体平等,无须顾及契约主体的个体差异。现代民法理念抛弃形式正义观念而追求实质正义,利用情事变更原则和公序良俗原则来实现民事权益主体之间的利害冲突,干预契约内容,确认某些契约条款无效,以实现实质上的公平正义。受上述民法理念转变的影响,现代证明责任理论中也开始了对传统证明责任理论的挑战。“损害归属说”就是其中具有代表性的学说之一。该说倡导从实体法的各种具体原则来获取举证责任的分配原则,将举证责任分配中的最高原理即公平正义原则,具体化为盖然性原则、保护原则、担保原则、惩罚原则及社会危险分配原则等,在具体案件中进行综合分析,决定取舍。(2)由过错责任向过错推定责任和无过错责任转变。近代民法奉行过错责任原则,过错是民事主体承担侵权责任的前提基础。20世纪以来,随着科学技术和高度工业化、社会化的商品经济的发展,特殊侵权行为的范围更加宽泛,现代民法引入了过错推定原则和无过错责任原则。按照无过错责任原则和过错推定原则,只要有损害事实的发生而无其他免责条件或加害人无法证明自己“无过错”时,加害人就应当承担侵权的民事责任,从而大幅减轻了受害人举证的负担。“实体法上的损害归属的规定与举证责任分配的关系,无异影之相随”,肇始于民事诉讼法上的举证责任倒置规则正是适应实体法上的这一转变而产生的。在过错推定责任之下,被推定有过错成为被告承担举证责任以推翻该推定的前提;在无过错责任之下,实体法规定的免责事由成为被告承担举证责任的基础。(3)由个人权利向社会责任转变。近代民法主要以保护和实现个人权利与自由为取向,而现代社会是一个高度的风险社会,大量的工业事故、交通事故、产品缺陷、环境公害等造成的损害无法从个人行为的可归责性上得到解释,进而使现代民法转向对消费者、劳动者等弱势群体的保护。实体法价值取向的转变必然带动诉讼法的相应转变,现代证明责任理论不断以新的学说来修正传统的法律要件分类说。
 
 
    随着现代社会和法治的发展,我国国家赔偿法也经历了一个从如何追究国家机关公权力行为的违法性到如何救济受害人受损害的合法权益的过程。国家赔偿法第十五条第二款规定:“赔偿义务机关采取行政拘留或者其他限制人身自由的强制措施期间,被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的,赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系,赔偿义务机关应当提供证据。”国家赔偿法第二十六条第二款规定:“被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力的,赔偿义务机关的行为与被羁押人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系,赔偿义务机关应当提供证据。”《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第13条规定:“赔偿义务机关对其职权行为的合法性负有举证责任。赔偿请求人可以提供证明职权行为违法的证据,但不因此免除赔偿义务机关对其职权行为合法性的举证责任。”这些规定首次明确了关于因果关系和职权行为合法性的举证责任倒置,折射出我国国家赔偿法人权保障功能的日渐彰显。现行国家赔偿法通过因果关系和合法性的推定课予赔偿义务机关特别举证责任的原因在于:(1)对于特殊类型的案件,以距离证据的远近、举证的难易等为标准在赔偿请求人和赔偿义务机关之间分配举证责任,符合公平原则的精神。距离待证事实所必要的证据最为接近的人,应当就该事实进行举证。如果当事人与证据之间的距离相当,举证责任的分配以举证的难易或事实存在与否的可能性大小为标准。国家赔偿法关于因果关系和职权行为合法性的举证责任倒置的规定,正是体现了这样的要旨。例如,被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力,受害人的继承人、其他有扶养关系的亲属申请国家赔偿的,适用因果关系推定就是基于赔偿请求人距离因果关系的证据遥远,举证困难。(2)对于赔偿义务机关的行为与被羁押人死亡或者丧失行为能力之间是否存在因果关系,作为赔偿义务机关的监管机关有职责和能力进行举证。首先,监管机关具有监管的法定职责。根据我国监狱法第二条、第三条、第七条和看守所条例第二条、第三条、第四条的规定,无论是看守所还是监狱,主要是对被羁押人进行看守、教育和管理,同时要保证被羁押人的人身安全,提供必要的生活条件,这是监管机关负有的法定义务和职责。正是由于其与被羁押人之间形成的监管与被监管的关系,决定了监管机关的特殊举证责任。其次,监管机关具有举证的便利条件。在客观上,看守所和监狱在监管场所装有监控录像等设备,便于举证;监管机关有条件对监管人员、被羁押的其他人员进行调查取证。在法律上,监管机关在发生特殊情况时应行使一定的职权,也为其举证提供了便利。如监狱法第五十五条和看守所条例第二十七条均规定了监管机关应当对羁押期间死亡的被羁押人作出死亡鉴定的职责。(3)对于适用违法归责原则的国家赔偿案件,规定由赔偿义务机关对其职权行为的合法性负举证责任,符合促进国家机关依法行使职权和充分保障受害人权益的目的。我国国家赔偿法采用的是以违法责任原则为主,结果责任原则、过错责任原则等原则为辅的多元归责原则体系。违法责任原则作为国家赔偿的一般归责原则,不仅适用于所有的行政赔偿,也适用于部分刑事赔偿和部分民事、行政诉讼中的司法赔偿。一方面,职权行为特别是行政行为的构成要件要求该行为符合法定程序的最基本规则是“先取证、后裁决”,即国家机关对公民、法人或其他组织作出的具体职权行为应当有事实和法律依据。该国家机关被申请国家赔偿时,应当有充分的证据证明其职权行为的合法性。这是国家机关特别是行政机关承担其职权行为合法性的举证责任的基础。另一方面,在国家机关行使职权的法律关系中,国家机关居于主动地位,其实施职权行为无须征得处于被动地位的相对人的同意。也正是由于双方当事人的这种不平等地位,相对人往往无法或者难以收集到证明国家机关职权行为违法的证据。为了衡平赔偿请求人和赔偿义务机关之间天然的不对等性,法律在国家赔偿举证责任的分配上应当向处于弱势的赔偿请求人倾斜,要求赔偿义务机关证明其职权行为的合法性,否则应当承担举证不利的后果;与之相应的是,赔偿请求人可以提供证明赔偿义务机关职权行为违法的证据,这是一种选择性的举证权利,而非强制性的举证义务,并不因此免除赔偿义务机关对其职权行为合法性的举证责任。
 
 
    确定赔偿义务机关的特殊举证责任时,还应当注意:(1)在适用国家赔偿法第十五条第二款和第二十六条第二款的规定时,赔偿义务机关否认因果关系要件,应当针对以下方面进行:第一,无其行为损害也会发生;第二,有他人或者受害人的过错行为存在,并且是损害产生的原因,从而否认或者减轻国家赔偿责任;第三,其行为不是造成损害发生的原因。另一方面,赔偿请求人并非完全不对因果关系承担举证义务。赔偿请求人须就初步的因果关系进行证明,即至少必须证明被羁押人遭受了人身损害,该损害与赔偿义务机关的行为有关,不宜将因果关系的推定误认为赔偿请求人不承担任何举证义务。(2)在适用《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第13条的规定时,赔偿义务机关负有合法性举证责任的职权行为既包括作为行为,也包括不作为,举证不利的后果由赔偿义务机关承担。赔偿请求人主张职权行为违法的,不负举证责任,而是享有举证权利,用以支持自己的赔偿请求或反驳赔偿义务机关的主张。但是,根据诚实信用和诉讼秩序维护原则,赔偿请求人仍负有如实陈述的义务,不得毁灭、伪造证据,不得贿买、胁迫证人作证等义务。
 
 

 

 

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